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赖世刚:都市建设边界对于开发者态度有何影响?

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2021-01-13

作者简介


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赖世刚


于1990年获美国伊利诺大学香槟校区区域规划博士学位,并任职于国立台北大学不动产与城乡环境学系达25年。目前是同济大学建筑与城市规划学院高峰计划国际PI教授,并从事以决策为核心的城市复杂与规划行为的研究。他过去35年的研究成果整合在赖世刚的新书《复杂城市系统中的规划》(2021, Routledge)。他作为《城市管理国际期刊》的创刊主编,也是复杂学派的发起人。


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简报大纲


  • 前言

  • 财产权、展望理论与土地开发

  • UCBs的财产权解释

  • 研究设计

  • 结果与分析

  • 讨  论

  • 结  论

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前言


在不同的管理都市成长方法中,都市含容政策(urban containment policy)是美国许多城市广泛采用的,并已应用到许多国家中。都市含容政策,主要可分为三个形式:都市成长界线(Urban Growth Boundaries, UGBs),都市服务界线(Urban Service Boundaries, USBs)及绿带(greenbelts)。其中都市成长界线是最广为人知的。


在台湾,虽然未如国外实施UGBs,但以都市土地及非都市土地使用管制情形而论,实际上台湾地区都市计划界线具有UGBs的特性。为避免与UGBs混淆,本文将都市发展用地与非都市发展用地定义为都市建设界线(Urban Construction Boundaries,UCBs),如图1所示。


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图1  UCBs概念图


对于UGBs限制都市不当扩张的功能,文献上有正面的,亦有持悲观态度的。


不论持何种论点者,都没有说明UGBs限制都市发展的效率好或不好的原因为何,此为本文研究动机之一。另外计划是透过信息(information)的释放来影响其他人的行为及决策,本文亦好奇开发者面对此一UCBs控制工具的态度为何?因此在假设地方政府与开发者完全理性(Knaapet al.)的情况不存在下,尝试地从财产权(property rights)的观点来解释UCBs的影响,并从展望理论(prospect theory)的观点,利用问卷实验,分析开发者对于UCBs实施的态度差异。



财产权、展望理论与土地开发

土地开发的过程通常可分为四个阶段:取得(acquisition)、核准(approval)、建造(construction)、转让(letting)。在第一阶段,开发者必须寻找适合的土地来产生获利。在第二阶段开发者必须向政府申请必要的核准。接下来是建造的开始,在第四阶段,最后的产品将会贩卖或出租至市场中来为开发者获取一定的利益。


Schaeffer及Hopkins [25]提出,在土地开发过程的每个阶段中,规划产生的信息(planning yielding information),主要是来自于环境(environments)、价值(values)与相关决策(relateddecisions)。而计划(plan)也就是由这一系列收集的信息所做之决策所构成或修改而来的。因此,土地开发的过程其实就是由这一系列的决策而来,每个决策都会影响之后的决策,因此本文后续将关注在第一阶段,也就是土地的取得,因为土地取得的区位影响了其他阶段的开发决策也最为重要。


财产权是所有权者在有权限决定下,进行消费、获取收入或处理资产的权利(Barzel[26])。因此一块土地的财产权,就是可在土地上耕作、改良或交换来获利的权利。依照Barzel的说法,现实中任何交易,财产权是不可能完整的被描绘出来,举例来说,开发者在决定是否进行投资时,需事先收集土地区位的优势信息并付出一定的成本。这隐含着有些土地的属性信息,在交易发生前可能不会被任何一方所获知,进而遗放至公众领域(public domain),此时,各交易方便在交易时角力并努力要去攫取这样的属性信息。


土地开发的过程,可用攫取财产权的行为进行描述。开发者是去攫取一个因不能被完全描述土地属性而遗放在公共领域中的财产权情况下完成合约交易的。


在开发者行为的研究上,经济学的理论体系往往是建立在相关假设前提下进行,例如理性预期,(引自汪礼国及赖世刚 [27])。


但是真实世界中,人类真的会接受预期效用最大化的假设吗?心理实验后发现其实不然。因此Kahneman及Tversky [29])提出展望理论(prospecttheory),利用实验证明描述人类心理现象,并提出以日常行为取代理性行为的观点。


Simon[30]提出「有限理性」(bounded rationality)的概念。而此概念,并已被广泛的应用在土地开发者的身上(Baerwald[31];Leung [32])。依据Lucy及Phillips [33]指出,开发者寻求满意或次佳的方案,将可能导致土地利用的无效率。另Nelson 及Duncan [4]亦指出,仅追求满意而非最佳的土地有效利用,将可能导致都市蔓延(sprawl)及蛙跳式(leapfroggingdevelopment)的发展型态发生。因此,政府努力地拟定政策,并试图降低开发的不确定性及风险,因为部分学者相信,降低不确定性及风险将有助于开发者克服有限理性,并使得土地利用效率提高(Berkeet al. [34])。


但Mohamed[35]却认为,并没有充分的证据显示,政策降低不确定性及风险,会让开发者寻求满意而非最佳的土地利用的方式停止,并以展望理论为观点,以叙述性的方式说明开发者会因为禀赋效应与损失规避(the endowment effect and loss aversion )、心理账户(mental accounting)及狭窄框架(narrow bracketing)的影响,仍会追求满意的土地利用,而非最佳的土地利用。这也产生了一个有趣的问题,政府是否在拟定政策,并试图降低不确定性及风险的情况下,产生了反常的现象,不知不觉地促使都市蔓延,而非制止它?答案可能是肯定的(Mohamed [35], p.34)。


一般而言,展望理论可视为是行为经济学的重大成果之一,亦是行为经济学中的主要理论基础,因为利用展望理论可以对风险与报酬的关系进行实证分析;Kahneman及Tversky即在此一领域中进行了一系列的研究,特别针对传统经济学长期以来的理性人假设,从实证研究出发,从人的心理特质、行为特征等揭示影响选择行为的非理性心理因素,亦即将心理学的因素应用在经济学当中,特别是在人们不确定情况下所做的判断与决策方面,有其独到的见解与特殊的贡献(引自谢明瑞[39])。


依照Barzel [26]的说法,人们将利用限制条件下所能采取成本最低的方式来获取由管制而遗放在公共领域的价值,亦即当财产权产生影响时,人们将调整并采取适当的行为以为因应。



UCBs的财产权解释

如果在一个有许多可开发土地的都市中,但为UCBs所限制下,应该如何从财产权的观点来解释土地开发过程中开发者的行为呢?以图2为例,一开始的土地需求与供给曲线为D及S,土地是开发过程中的中间产物(intermediate good)而非最终产物(final good)。在土地开发过程中,开发者是站在需求的一方,地主则是站在供给的一方。土地交易市场的均衡价格为P*,均衡交易量为Q*。假设新的土地控制政策UGBs限制了QC(在均衡的Q*之下)的土地开发,将间接的造成土地价格上涨至PC。


此时,供给曲线将调整为bcd。从需求者来看,土地的单位需求价格将从P*上升至PC,从供给者来看,愿意出售之土地价格则是从P*下降到P1,当然因需求价格高于供给价格且由于需求的增加,故最后均衡价格会落在PC。但因交易过程中产生了PC与P1之间的差异,由于PC×QC为开发者为了交易所付的总额,而1610504382352802.png则为地主愿意出售土地的金额,其二者之差异,即1610504401245623.png则会遗放(dissipate)在公共领域(public domain)之中而无法确定,但最后仍会经由市场机制由地主获得。


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图2   UCBs下之土地供需影响图


依Barzel [26]所言,任何产品在供给量限制下,例如造成排队或等待的情形,皆非是经济学家所认知产品本身产量的不足,而是由于消费者期望攫取公共领域下财产权最大化所造成。另外人们将利用限制条件下所能采取成本最低的方式来获取由管制而遗放在公共领域的价值,亦即当财产权产生影响时,人们将调整并采取适当的行为以为因应,如同1970年代石油危机时加油站改变经营策略的情形。这意味着在土地开发过程中,因为土地价格上涨以及供给限制将使得开发者愿意承担风险去UCBs外寻找成本较低的土地,以攫取流入公共领域中的财产权。另依照前述Mohamed [35]从展望理论解析开发者行为,认为政府是否在拟定政策,并试图降低不确定性及风险的情况下,产生了反常的现象,不知不觉地促使都市蔓延,而非制止它。因此,基于上述分析,此处提出本文的基本假说:UCBs的设置,可能反而会造成界外土地的发展,而非制止它。



研究设计

从上述的分析与解释,仍无法完全了解开发者真实行为或态度的反应为何,因此仍须透过问卷设计,就UCBs划设后之开发态度差异,依据财产权解释及展望理论观点进行测试。


理论上,为真实的呈现开发者的态度,问卷应以实际从事土地开发者为对象。但因于UCBs外开发,与都市成长管理方向有悖,致使开发者不容易于问卷中真实或正确地表达其于UCBs开发的可能,以及开发者的背景差异极大,不易获得收敛的结果,因此本文主要系针对二种对象进行问卷调查。第一种为实际从事都市规划的公部门人员,第二种为都市规划或不动产开发相关科系中高年级的学生。


本文针对第一种公部门人员,将以台北市政府都市发展局及新北市政府城乡发展局为受测对象。至于第二种则以国立台北大学不动产与城乡环境规划学系大学部三年级学生为对象。本文共发出问卷130份,依照中央极限定理(CentralLimit Theorem, CLT)当样本数很大(n>=30)时,不论母群体是何种机率分配,样本平均数的抽样分配为近似常态分配(引自方世荣 [43]),以利统计分析,因此本文发送问卷中,其中台北市政府都市发展局及新北市政府城乡发展局各40份,国立台北大学不动产与城乡环境学系发出问卷计50份。



结果与分析

本文共发送问卷130份,回收118份,回收率90.8%,其中有效问卷114份,约占回收问卷96.6%。

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题1(本文基本假说是否合理)

假设没有划设都市建设边界前,透过市场机制,市场均衡的地价是每坪50万。当划设建设边界后,界内供给量减少且固定,界内地价依需求程度来决定;在一定供给量下,界内土地地主愿意卖的价钱是每坪25万,但因开发者(您)需求的关系,实际成交价上涨为每坪100万。亦即若您愿意买界内土地的话,将产生每坪75万的差价,并由地主拿走。请问您(开发者)会不会愿意以每坪100万买界内土地,或是会向界外寻找买地价较低的土地?


□愿意以每坪100万买界内土地

□会向界外寻找买地价较低的土地 


在114份有效问卷中,选择「愿意以每坪100万买界内土地」共计61份,约占有效问卷的54%,选择「会向界外寻找买地价较低的土地」计53份,约占有效问卷的46%。显示将近有一半比例的受测者,会因划设UCBs后,往界外寻找土地来进行开发。


从统计结果发现,就全部受测者而言,UCBs之划设,确实会产生「推力」,使得部分受测者选择往界外寻找土地,并非能完全或大部分的控制在界内发展。这也隐含着留在界内与界外发展者看问题角度可能不同,前者则与本文所提出的假说符合,从财产权获得的角度切入,后者则可能由开发利得的角度切入。


题2及题3(界内及界外态度是否有差异)

由统计表4中可清楚获知,当UCBs划设之后,开发者对于界内及界外确实产生态度不一的情形发生(62%+9%)。

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题4及题5(界内及界外心理价值差异)

依据问卷的结果,在以实际利润为参考点的假设下,对于「损失」感而言,开发者于界内与界外上有着显着性的差异,而且在损失的条件相同下,界内对于损失的感觉高过于界外;对于「获得」而言,开发者于界内与界外亦有着显着性的差异,且在获得的条件相同下,界外对于获得的感觉高过于界外。这也隐含着开发者于界内开发,在乎的是是否会损失,于界外开发,则在乎的是是否会获得。亦即开发者会有动机,即获得感的满足以及损失厌恶(loss aversion),往界外寻找土地。开发者对于界内及界外心理价值的差异可用图3来表示。


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图3 界内及界外价值函数图


题6及题7(界内及界外参考点是否不同)

依据受测结果,可知对于界内而言,主要是以预期利润为参考点,但对于界外而言,高达67%受测者选择只要有利润就好,亦即表示参考点为0。换言之,对于界外而言,其价值函数图因参考点为0,故参考点向左平移,界内及界外之价值函数图调整为如图4所示。依测试结果可知,大部分的开发者对于界外之开发会产生「获得」感,与题4及题5测试之结果吻合,即于界外开发,在乎的是是否会获得,此时开发者产生动机,即获得感的满足以及界内开发损失厌恶(loss aversion)的情形发生,往界外寻找土地。


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图4界外价值函数图(参考点为0)


题8及题9(界内及界外承担风险能力)

依检定结果发现,UCBs划设前与划设后之界内承担风险能力并无显着差异,亦即划设后对于界内而言,开发者承担风险能力并无显着改变。对于界外而言,依检定结果发现UCBs划设前与划设后之界外承担风险能力有着显着差异,且划设后之界外承担风险能力高于划设前。这隐含着当UCBs划设后,开发者对于界外开发有着更大的风险容忍度,产生风险追求(risk seeking)的情形,致使增强开发者产生向界外开发的可能。



讨  论

UCBs的划设,最主要的目的就是希望开发者能于界内中开发,但从前述问卷分析结果来看,UCBs划设后,并非如划设时所预测,全部或大部分都于界内开发。主要是因为实施UCBs之后,开发者对界内及界外开发问题认知的框架(frame)不同而导致开发态度的改变。而态度的改变产生了不同于所期待的于界内开发,而是部分开发者会往界外寻找土地进行开发。依照问卷结果,本文发现UCBs实施之后,产生部分开发者会有往界外开发之情形发生,原因包括:


(一)财产权追求(property right capturing):部分开发者对于遗放于公共领域的财产权不愿意由地主获得,而转以向界外寻找额外的土地进行开发,以避免财产权的损失。


(二)界内损失厌恶(loss aversion inside the UCBs):UCBs划设后开发者对于界内在乎的是是否达成预期利润,致使于界内开发会产生损失厌恶的情形发生,是向界外发展的「推力」。


(三)界外风险追求(risk seeking outside the UCBs):UCBs划设后,由于界内损失厌恶的态度,开发者对于界外风险承担的能力提高,产生风险爱好(risk seeking)的情形,是向界外发展的「拉力」。


本文以UCBs进行研究发现,对于开发者而言,如能防止或降低于界内产生厌恶损失、界外风险追求的情况发生,对于UCBs实施之后的效果将更能有效提升。


如何让开发者于界内开发时防止或降低损失厌恶的情形发生?本文认为最主要的是要让开发者不要存有既得利益的感觉,即产生不必要的禀赋效果(endowmenteffect)。


如何让开发者于界外开发时防止或降低风险追求的情形发生?本文认为最重要的是政府对于界外管制开发所释放的讯息是否能清楚的表达并透过法规的配合予以执行。举例来说,当政府对于界外开发的讯息不够清楚时,开发者不会停止风险追求的行为,并透过寻租的过程,要求政府松绑界外开发的限制,以使得开发者能获取额外的财产权。


一般人都将计划(plan)与法规或管制(regulation)混为一谈,其实不然。前者是意图的展现,而后者是权利的界定。计划透过信息的释放来影响其他人的行为,法规则透过警察权等强制性地影响其他人的决策选项(赖世刚译 [48])。本文主要在检视UCBs之计划效果,但计划往往伴随着法规或管制,很难抽离是计划产生的效果,抑或是法规或管制产生的效果。因此,设计问卷上,虽尽可能将模拟情境清楚阐明,但因受测者认知,仍可能产生误差。另外实证之结果亦无法排除管制所造成的影响。又问卷的受测对象,理论上应已以实际从事开发工作之人员较为适当,但受限开发者接受问卷之意愿,以及是否客观表达其行为及态度,因此本文以具有土地开发训练背景的政府机关及学校学生为受测对象。这是后续研究上必须加以克服的地方。



结  论


本文从财产权之观点切入,针对UCBs对于开发者之影响提出理论性的解释,并透过问卷实验,发现本文假说:UCBs可能会造成UCBs外土地的发展,而非制止它的存在。UCBs实施之后,产生部分开发者会有往界外开发之情形发生,原因可能是开发者对界内及界外开发问题认知的框架(frame)不同而导致财产权追求(property right capturing)、界内损失厌恶(loss aversion inside the UCBs)及界外风险追求(risk seeking outside the UCBs),使得开发者态度产生改变。


本文非属规范性(normative)的研究,后续若能在基本假说下,提出评估UCBs效率的量化指标,并选取适当的区域或城市进行实证,将是重要的研究工作。



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