用户名
密码
(30天内有效)
注册
注册
首页 > 案例资料 >

新时期国土空间新技术应用:监测评估预警研究

我要收藏
2020-08-07

在“数字中国、生态文明、空间治理、美好人居”等国家战略的引领下,为探索面向国土空间规划新型业务及信息化的需求,加强对多源时空大数据的定量分析与应用,探索新时期空间治理和美好人居环境营建途径,中国城市规划学会城市规划新技术应用学术委员会于2019年9月15日在深圳市召开了“2019 年中国城市规划信息化年会”。


本期“专题研究”栏目以“新时期国土空间新技术应用”为主题,选发部分获奖征文,探讨国土空间数据中心、“多规合一”信息平台和“一张图” 监督实施等系统建设的成果及其应用,以供读者参考。




0 广州市国土空间规划监测评估预警研究


作者广州市城市规划勘测设计研究院规划研究中心副总工程师詹美旭,广州市城市规划勘测设计研究院王龙,广州市城市规划勘测设计研究院副总规划师、规划研究中心主任王建军在《规划师》2020年第2期撰文,建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制,是完善国土空间规划体系的重要基础和制度支撑。



文章在研究纽约、伦敦、北京和上海等国内外城市的规划监测评估经验的基础上,结合广州市的规划评估实践提出:规划监测评估已成为统筹规划实施的核心环节,在组织上应按照政府组织、市区联动、部门合作和公众参与的方式开展实施评估工作;在技术上应建立指标分解—文本拆解—图纸分类的评估框架,形成“总体评估+ 专项评估+ 各区评估+ 政策建议+公众参与”的监测评估成果体系;在实施上应采取“智慧核查+ 人工监测”相结合的评估方式和分级考核问责制度,提高评估成果应用的深度和广度。




[关键词]国土空间规划;监测评估;广州市

[文章编号]1006-0022(2020)02-0065-06 

[中图分类号]TU984 

[文献标识码]B

[引文格式] 詹美旭,王龙,王建军.广州市国土空间规划监测评估预警研究[J].规划师,2020(2):65-70.





1 国内外规划监测评估的研究进展与特征


国外规划监测评估的研究进展与特征

北美与欧洲等国家的城市长期以来一直高度重视规划的年度监测评估工作,总体规划实施评估与各专项规划的评估工作已纳入城乡规划法律的有关条文。



实施评估工作多由城市市政府(市长)牵头组织,各级政府全力配合,其作为年度常规必要的工作内容,是编制、审批、指导城市近期建设行动计划等一切规划建设行为的工作前提与基础。


美国的规划监测评估是一个包括规划方案、规划实施过程和规划实施成效的系统全面的评估体系,如纽约、波特兰等城市,在编制方案阶段就对规划的外在有效性和内在有效性进行了评估(表1)。


1596792943582473.png


外在有效性需评估规划间的融合程度和政府机构间的协调程度,内在有效性指评估文本自身的逻辑完整性与内容完整性。规划实施过程阶段定期对政策实施效果进行监测,直到实施完成阶段再次对规划的有效性进行评估,以年度报告的形式对实施过程进行定期评估,已较好地结合了定量与定性的分析方法。


英国规划评估体系按照规划编制和实施的阶段,大致由可持续性评价、动态监测报告和规划检讨文件构成,分别对应规划方案编制、规划实施、规划修编或修改三个阶段。


英国规划评估体系经过十几年的发展,已形成法规政策体系和指标监控体系完备的法定管理程序。


以伦敦为例,《伦敦规划》制定了6大战略、24项关键绩效目标、121项具体实施措施,《伦敦规划实施计划》提出将成立专业工作小组,将规划内容进一步有效拆解,形成具体行动计划、关键绩效目标一览表。


其中,24 项关键绩效目标同样在《伦敦规划年度监测报告》的目标绩效表中得以一一对应,成为其监测评估的核心内容。


《伦敦规划年度监测报告》的体例相对简洁,分为三个部分:一是明确监测目标及目标值;二是根据详细的数据信息,形成纵向不同年度数据比对分析列表;三是依托伦敦LDD数据库开展数据分析并做出综合判断。


《伦敦规划年度监测报告》针对24 项指标,形成当年行动计划目标值,当年绩效评估情况,相比去年同比变化情况、是否完成当年计划指标及次年行动计划等内容。



我国规划监测评估的进展、特征与存在问题


由于我国国土空间规划体系刚刚建立,国土空间总体规划尚处于编制过程中,自然资源部虽出台了《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》,但各地国土空间开发保护现状评估还处于探索阶段,国土空间规划监测评估研究较少。


目前规划监测评估主要的实践基础来自城乡规划实施年度评估工作,年度评估工作主要集中在总体规划编制、调整和城市体检等方面。


开展实施评估的主要内容包括动态评估和引导、整体协调、系统规范、规划修改、加强实施等。


规划实施评估的目标和任务包括考察客观环境与发展条件的变化,调整规划目标与方案,以及制定近期建设规划。北京、上海等城市持续探索年度规划实施评估工作,不断完善评估框架和评估方法(表2)。

1596792980563694.png


目前规划评估的特征主要包括以下四点:


①逐步形成“预警监测—体检评估—督察问责”的规划实施监督体系,强调过程监测和预警调控,监督规划的实施;


②建立了多层级、多部门联动的评估方式;


③采用年度体检指标+ 重点项目监测的方式推动年度评估成果的完善;


④依托信息化数据平台获取数据,通过空间数据分析完善规划实施评估。



总体而言,规划评估有以下三个问题亟待完善:


①规划评估主要是针对规划实施效果的评估,较少涉及实施过程评估,缺少规划方案的评估,评估主体较为单一;


②评估工作往往局限于总体规划类的蓝图规划,缺少对各层级、各专项规划的指标评估,城市发展的评估目标与指标体系可监测性较差;


③数据支撑平台作用较弱,数据共享水平有待提升。




2 广州市规划监测评估的实践

广州市规划实施评估的发展阶段

广州市规划实施评估工作已开展了10余年,根据不同规划的评估重点和方向,可以将其工作分为四个阶段:


第一阶段(2003~2006年) 为广州市战略规划评估阶段,主要内容为广州市战略规划的实施开展与跟踪评价研究;


第二阶段(2007~2011年) 为新城新区建设阶段,主要针对行政区划调整及重点地区建设实施开展规划检讨和动态更新;


第三阶段(2012~2016年) 为总体规划实施评估阶段,主要根据规划评估办法,对总规年度实施情况进行评估;


第四阶段(2017~2019年) 为规划实施评估和国土空间规划监测评估探索阶段,结合各专项评估、各区各专项自评报告等进行规划实施的全面评估(表3)。

1596793006201150.png

广州市规划实施评估存在的问题

经历10余年的规划实施评估发展,广州市城乡规划实施评估体系和内容不断完善,但体系构建和成果运用等仍然存在很多问题,具体表现在:


①虽然建立了“市区联动”的工作机制,但是评估工作仍局限于规划行业内部,对行业外其他部门的总体规划实施情况并不熟悉,难以发挥综合统筹作用。


②规划实施重点内容不突出,数据支撑力度不够,规划实施评估数据平台尚未充分发挥作用,资料管理系统和规划编制数据应用系统的数据缺失较多,成果权威性不足。


③评估结论未能深入到实施层面,不能全面客观地评价总体规划在建设实施中起到的作用。



广州市空间规划监测评估机制的构建

本文梳理总结了广州市历年规划实施评估的不足与成效,结合国内外先进经验,建立了“组织体系+技术体系+实施体系”的规划监测和实施评估机制。


1)构建思路与框架


借鉴纽约经验,贯彻落实中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和自然资源部《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》文件要求,探索构建广州市国土空间规划监测评估的组织体系。


按照政府组织、市区联动、部门合作和公众参与的方式开展实施评估工作,监测评估成果由市政府负责上报,具体可由规划和自然资源局负责实施(图1)。


1596793032459130.png


2)主要内容


2.1.结合国土空间规划编制内容,明确评估重点


结合趋势分析、对比分析等手法,分级分类开展体检评估工作,按照国家和地方事权,从目标类、底线类、发展类和其他评估内容四个层面开展体检评估工作。


目标类包括核心指标、城市性质和战略目标、城市结构等内容,底线类包括“三线”、自然资源保护与利用、生态修复和国土综合整治,发展类包括产业、交通和公共服务设施等内容,其他评估内容包括规划决策机制、规划编制体系评估和重点建设项目评估。最后提出下一阶段建议,为规划修编和规划调整提供支撑(图2)。

1596793052725011.png


2.2.建立指标分解—文本拆解—图纸分类的评估框架


围绕目标类+底线类+发展类+其他评估内容的总体评估路线,建立指标分解—文本拆解—图纸分类的评估框架。


指标评估应结合城市总体目标,在“创新、协调、绿色、开放、共享”的价值框架下,分析目标指标完成情况。评估应明确指标收集路径,建立图表信息收集模板,以及“提前达标、符合规划预期、中度偏离、严重偏离”的评价标准体系,探索指标评估自动生成模板,提高指标评估效率。文本评估应重点研究文本内容的拆解路径和评估路径,明确总体完成情况评估、分项年度目标完成情况评估及重点建设项目完成情况评估的表达方式。图纸评估应突出反映底线控制、土地资源高效利用、设施协调布局和城乡公共服务均等化等方面的内容。重点研究采用图纸交叉叠加分析的形式,评估控制线调整、占用情况和与预期之间的差异等评价方式(图3)。


1596793071183208.png


2.3.成果体系


研究“总体评估+专项评估+各区评估+政策建议+公众参与”等方面的成果体系。


结合国内外相关经验,初步建立体检与监测评估成果体系,各区、各部门分别编制体检与监测评估报告,加强与信息平台的衔接,由第三方负责汇总和编制总报告,编制政策文件和公参文件,强化成果的应用。


2.4.实施体系


重点是建立国土空间规划实施机制、反馈调整机制和监督考核机制,从而提高评估成果应用的深度和广度。


在国土空间规划实施机制研究方面,探索以国土空间规划为引导,以国土空间规划体检与监测评估为枢纽的国土空间规划实施体系,建立体检评估与国土空间规划监测评估预警管理系统的衔接机制。


在国土空间规划反馈调整机制方面,探索以年度体检和五年评估结果为依据的,且国土空间规划实施监督考核、近期建设规划与年度计划安排、国土空间规划动态调整完善的实施路径;探索将年度体检作为国土空间规划行动计划的依据,将五年评估作为对生态保护红线、城镇开发边界、绿线、蓝线的位置进行局部优化的依据。


在监督考核机制方面,借鉴纽约经验,将实施评估工作和实施成效作为监督考核的重要依据。


首先采取“智慧核查+人工监测”的评估方式。“智慧核查”即依托国土空间规划监测评估预警管理系统,整合“国土三调”成果、规划成果、规划建设和管理数据等多元数据,实现政府部门数据共享、业务协同;定期生成体征监测指标、实时监控约束性指标、自动比对空间管控要素,从而实现对规划实施情况的动态监控。借助人工监测实行多元化体检评估,建立由市政府统筹的规划体检评估机构,定期开展体检评估工作,并结合各级各部门自评估、第三方评估和公众满意度评价,形成最终体检评估结果。


其次实行分级考核问责制度。将规划实施任务分解到各职能部门和各区,明确各部门各区主要领导为主要责任人,考核结果作为相关责任主体绩效考核和岗位晋升的重要指标。


在提升评估成果应用的深度和广度方面,将评估报告作为政府工作报告的重要参考,为政府决策提供建议;通过台账对项目进行动态填报、跟踪,为规划主管部门组织编制规划与实施管理提供支撑;形成白皮书,定期将规划监测评估结果向市人民代表大会常务委员会报告,并向社会公布。


3)创新与特色之处


为探索国土空间规划监测评估工作,本文结合国内外经验,提出应通过建立组织、技术和实施三大分析框架,形成“预警监测—体检评估—督察问责”的规划实施监督体系,加强过程监测和预警调控,以监督规划的实施。


在组织上应按照政府组织、市区联动、部门合作、公众参与的方式开展实施评估工作。纵向到底,深入社区,面向全市域11个区、170个街镇收集指标数据,形成基础评估数据库,提升评估颗粒度和公信度。


在技术上应围绕目标类+ 底线类+ 发展类+ 其他评估内容的总体评估路线,建立指标分解—文本拆解—图纸分类的评估框架,探索目标—策略—专题策划—行动计划的实施路径,明确部门职责和年度目标,深化年度规划实施评估重点,形成“总体评估+ 专项评估+ 各区评估+ 政策建议+ 公众参与”的成果体系。


在实施体系上应采取“智慧核查+ 人工监测”的评估方式和分级考核问责制度,并将约束性指标和底线管控要素纳入市政府政务绩效考核体系及市规划和自然资源局廉政防控预警系统,提高评估成果应用的深度和广度。




3 结语

建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制,是完善国土空间规划体系的重要基础和制度支撑。


本文一方面研究梳理了纽约、伦敦和波特兰等国外城市的规划监测评估经验,指出国外规划已进入维护和创新探索阶段,规划监测评估已成为统筹总体规划实施的核心环节;


另一方面也研究了北京、上海等国内城市在规划监测评估方面的实践探索,结合广州市规划实施评估工作历程,指出我国规划监测评估仍有待进一步完善。


虽然建立了政府组织、市区联动、部门合作的工作模式,但是并未形成年度监测评估的长效组织架构;在评估内容上应进一步加强规划实施绩效、趋势适应性等方面的评估;对评估技术方法的探索较多,但未形成规范、成熟、可操作的技术指引来规范评估成果;因规划监测评估法定地位不足,导致其应用性不强。


展望未来,由于我国现阶段各层面规划法定性、政策性、引导性及示意性内容穿插,上下位规划衔接不足,定性目标多,定量目标少,很难为后续规划实施评估提供可供持续监测的规划目标和指标体系。


这需要在国土空间规划中重点加以完善。


此外,由于多头管理和缺乏协作机制,各类指标数据统计口径不一致,我国目前开展的规划评估工作缺乏必要的数据支撑,难以支持过程评估工作的开展。需要在加强部门协调的基础上,统一数据统计口径,建立各部门共享的城市数据库、及时维护更新城市数据,建立规划监测评估的长效机制。



文章全文详见《规划师》杂志2020年02期

《广州市国土空间规划监测评估预警研究》


本文转载自微信公众号:城市数据派,如需转载请联系城市数据派。

本站声明

本文仅代表作者观点,不代表城市数据派立场;
本文系作者授权城市数据派发表,未经许可,不得转载;
本网站上的所有内容均为虚拟服务,一经购买成功概不退款,请您理解。

点赞0